Bolivia es un país unitario, no federal, que adoptó un modelo de descentralización simétrico, es decir, con reglas uniformes que no distinguen entre realidades territoriales. La primera reforma llegó en 1994, cuando se abandonó la vía federalista impulsada por regiones como Santa Cruz y Tarija y se optó por el municipalismo como base del nuevo orden territorial (Finot, 2016), conformando 311 gobiernos municipales (Brakarz, 2003). La segunda reforma, en 2009, reafirmó el carácter unitario del Estado y mantuvo el modelo de descentralización simétrico. Pero este diseño no incorpora mecanismos para ajustarse a la diversidad territorial del país (Martínez-Vázquez et al., 2025), hoy organizado en 9 departamentos, 112 provincias, 335 municipios y 8 autonomías indígena originario campesinas. El “50/50” de Rodrigo Paz, pese a su indefinición, puede abrir la discusión sobre el modelo descentralizador.
La descentralización, en países unitarios o federales, implica distribuir poder entre el nivel central y los gobiernos subnacionales en tres dimensiones: fiscal, administrativa y política (Martínez-Vázquez et al., 2025). La literatura clásica asumía que este reparto debía ser simétrico, mismas funciones, para todas las regiones (Tarlton, 1965), pero esa visión pronto mostró límites: no considera que los territorios tienen preferencias distintas (Alesina et al., 1995) ni que, en la práctica, los Estados descentralizan para acomodar su diversidad interna (Romero-Caro & Valdesalici, 2024). Es decir, la descentralización funciona cuando reconoce que no todos los territorios son iguales.
La diversidad territorial puede entenderse a partir de varios factores: capacidad administrativa y fiscal, características geográficas, legados históricos, estructura institucional y presiones internacionales (Watts, 2000; Blöchliger & Montes-Nebreda, 2024; Romero-Caro & Valdesalici, 2024). Si nos concentramos solo en primero ─dejando el resto como ejercicio para el lector─ se observa una brecha clara entre gobiernos subnacionales. Los recursos que dependen de la gestión subnacional, como impuestos, tasas, patentes y ventas de bienes y servicios, muestran diferencias importantes. En el nivel departamental, la recaudación per cápita de Oruro es casi cuatro veces mayor que la de Potosí. En el nivel municipal, la disparidad es aún mayor: por ejemplo, entre ciudades intermedias de 15.000 a 50.000 habitantes, la recaudación per cápita va desde 3,04 bolivianos hasta más de 3.900 (cálculos del autor para el año 2024). Parte de estas brechas responde también a incentivos débiles al esfuerzo fiscal, influenciados por desequilibrios generados principalmente por la distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos.
La evidencia internacional muestra que, cuando la descentralización se implementa en territorios pobres o con baja capacidad institucional, puede ampliar desigualdades regionales o limitar el crecimiento económico (Rodríguez-Pose & Ezcurra, 2010; Aparicio-Pérez et al., 2025). Las desigualdades en capacidad administrativa y fiscal observadas entre los gobiernos subnacionales bolivianos representan, según la literatura, uno de los criterios centrales que justifican modelos de descentralización no simétrica. Por ello, antes de discutir nuevos esquemas de reparto, como el “50/50”, es imprescindible reconocer que la capacidad fiscal no es homogénea. Mantener un diseño simétrico sobre territorios desiguales reproduce fragilidades y limita mejoras sostenidas en los servicios públicos.
Una alternativa es una descentralización asimétrica, entendida como un modelo en el que unidades subnacionales de un mismo nivel ejercen distintos grados de autonomía fiscal, administrativa o política (Bird, 2003; Martínez-Vázquez, 2007). Este enfoque ha sido utilizado en países unitarios y federales para acomodar la diversidad territorial y mejorar la eficiencia estatal. El caso español es ilustrativo: el País Vasco y Navarra, bajo sus regímenes forales, administran prácticamente la totalidad de sus impuestos y transfieren al Estado solo una cuota, lo que les ha permitido niveles de financiamiento per cápita muy superiores a los de las regiones del sistema común (Zubiri, 2015; De la Fuente, 2021). Aunque no se trata de un modelo directamente replicable, demuestra que esquemas fiscales diferenciados pueden funcionar.
La descentralización de los noventa permitió una mejor reasignación de inversión pública hacia salud, educación y agricultura en los lugares donde más se necesitaba (Faguet, 2013), pero ese avance no implicó un modelo adaptado a las diferencias territoriales. Tres décadas después, las brechas entre gobiernos subnacionales muestran que el esquema simétrico no responde a la diversidad del país. Avanzar hacia una descentralización asimétrica es la discusión que Bolivia debe abrir.
Alejandro Oporto Velasquez
es economista
