La reforma de la Constitución Política del Estado (CPE) está dejando de ser un debate entre especialistas jurídicos para instalarse en el centro de la agenda nacional. Con la economía en crisis, la inversión extranjera en niveles mínimos y una Asamblea Legislativa fragmentada, los cambios aparecen como urgentes. El gobierno de Rodrigo Paz anunció una comisión para impulsar una reforma parcial de la Carta Magna vigente desde 2009, mientras el episodio de tensión de esta semana entre el Órgano Judicial y el Ejecutivo recordó que el diseño institucional del Estado tiene grietas que ya no se pueden ignorar. La cuestión que emerge entonces es qué se debe reformar y, sobre todo, si existen las condiciones políticas para hacerlo.
Para abordar ambas aristas del debate, Animal Político, de La Razón, conversó con dos voces con conocimiento del ámbito constitucional y de su funcionamiento real. Dialogamos con Silvia Salame, senadora por Alianza Unidad y exmagistrada del Tribunal Constitucional, y Franklin Gutiérrez, abogado constitucionalista. Desde miradas distintas, ambos coinciden en un punto de partida: la Constitución de 2009 necesita ajustes. Sin embargo, por la complejidad del proceso, el camino para lograrlos es tan importante como los cambios mismos.
Por qué importa
Para Salame, la urgencia es económica antes que jurídica. «Tenemos varios aspectos que son de vida o muerte para nuestro país en lo que es la reforma de la Constitución», afirma. Apunta al corazón del problema. «En un país donde no hay seguridad jurídica muy poca inversión puede haber. Lo económico está íntimamente casado con lo jurídico». Su conclusión es tajante. «Una reforma constitucional, yo diría, es en este momento la clave del despegue para nuestro país. Y por eso tiene que haber una voluntad política de hacer esa reforma», sostiene.
Gutiérrez centra su atención un paso antes. «Para poder realizar una reforma total o parcial, tiene que presentarse un diagnóstico de la materialidad y del funcionamiento de la Constitución desde 2009 al presente. Es decir, tiene que haber un diagnóstico que diga qué está fallando», sostiene. Con todo, su propia evaluación es demoledora. «Desde 2009, del 100% del volumen normativo que tiene la actual Constitución, apenas ha funcionado el 25%», evalúa. El problema, observa, no siempre está en el texto sino en su aplicación.
Los caminos posibles
Sobre la vía de la asamblea constituyente, ambos entrevistados la descartan para el horizonte inmediato. «Condiciones para una modificación mediante una constituyente, desde luego, no existen», reconoce Salame. Gutiérrez coincide en que ese escenario queda para un futuro lejano. Aunque deja sentado que «cualquier reforma constitucional la tiene que hacer el pueblo a través de sus representantes elegidos democrática y directamente: una constituyente originaria. No que el diputado o el senador se vuelva constituyente, porque los diputados y senadores ya obedecen a un interés particular y partidario».
Queda entonces la reforma parcial, cuyo procedimiento la propia Constitución establece. «La Constitución misma prevé cómo debe reformarse, y esto está en el artículo 411», explica Salame. La reforma parcial puede iniciarse por iniciativa popular o mediante una ley de la Asamblea aprobada por dos tercios. «Cualquiera sea la forma de reforma, esa modificación tiene que ir a un referendo. No es que simplemente se va a sacar la norma y ahí se reformó, no».
Pero la vía parcial tiene límites precisos. «El núcleo duro de la Constitución, es decir, el tema de los poderes del Estado, no se puede tocar en una modificación parcial», advierte la exmagistrada. «Si a algún trasnochado se le ocurre proponer que desaparezca el Tribunal Constitucional, como hubo alguien que lo propuso, eso no puede hacerse en una reforma parcial; es imposible. Si alguien pretende que se modifique el sistema presidencialista, tampoco».
El nudo de la justicia
Si hay un terreno donde ambos ven la reforma como impostergable, es el judicial. «En primer lugar, el tema de la justicia. Eso es ineludible», enfatiza Salame. «Mientras tengamos esas mal llamadas elecciones judiciales, vamos a tener una justicia cada vez peor; cada día estamos empeorando el sistema judicial». Su argumento para hacerlo por la vía parcial es práctico. «En los hechos, quien ha elegido siempre ha sido la Asamblea Legislativa, y esa nómina que previamente elabora la Asamblea es la que va para que el ciudadano escoja de ella».
Gutiérrez llega al mismo diagnóstico desde la historia del Tribunal Constitucional. Cuando Bolivia decidió elegir a sus magistrados por voto popular, recuerda, «la gente en Europa y en otros países dijo: qué lindo, que el pueblo elija a sus tribunos; así no va a haber corrupción. Pero, lamentablemente, en Bolivia el que se elija a un miembro del Tribunal Constitucional tiene que pasar por el filtro del Legislativo. Y eso es lo que hay que eliminar en las reformas constitucionales: que el Legislativo no se meta para nada, ni a tomar exámenes, nada, porque ahí viene el favoritismo político». El riesgo de un tribunal capturado no es teórico. «El Tribunal Constitucional, cuando es maleado, va a buscar teorías del derecho para beneficiar al que le debe el favor de estar ahí como tribuno. Y eso es lo que pasó con aquel fallo, con Evo Morales, cuando ese tribunal dijo que la reelección es un derecho humano».
Los otros ajustes
La lista de reformas casi obligatorias no termina en la justicia. Salame señala las injerencias cruzadas entre órganos. «El Órgano Ejecutivo tiene un delegado ante el Tribunal Electoral. ¿Por qué? Ese delegado no se justifica. Además, el vicepresidente forma parte de la Asamblea Legislativa y es quien la preside, lo cual también es una injerencia del Órgano Ejecutivo en el Órgano Legislativo». Y añade el candado económico que, a su juicio, ahuyenta capitales: la obligación de resolver por la vía interna las controversias en contratos con el Estado. «Se puede modificar especialmente ese tema del arbitraje, que abriría la posibilidad del ingreso de capitales privados externos a nuestro país», plantea.
Gutiérrez mira hacia el régimen de los recursos estratégicos y las autonomías. «La Constitución dice que los recursos naturales son de las bolivianas y de los bolivianos. Pero ¿acaso la explotación del oro a través de las cooperativas beneficia a todos los bolivianos? No», cuestiona. Sobre el régimen autonómico es igual de frontal. «Las autonomías no están funcionando; los gobernadores son adornos. Las gobernaciones tienen que ser empresas de producción». Y suma una agenda de futuro: incorporar los derechos vinculados al mundo cibernético y pasar «del pluralismo al multiculturalismo, porque el pluralismo ya está quedando chico».
Sin acuerdos no hay reformas
El punto crítico, sin embargo, no es el catálogo de reformas sino la política. «En este momento no hay acuerdo ni para decir que el sol es redondo», grafica Salame. La senadora esboza la secuencia que debe ocurrir. «Lo primero que tiene que hacerse es ese acuerdo político, ese desprendimiento de todas las fuerzas. Que no miren su problema personal ni su problema partidario, sino el bien mayor, que es la patria». Recién después vendría la ley en la Asamblea y la socialización con la ciudadanía que deberá votar en el referéndum.
Gutiérrez introduce aquí su reserva mayor: la legitimidad del gobierno que debe conducir el proceso. «Cuando un gobierno no tiene la confianza del pueblo, es imposible que haga reformas constitucionales», sentencia. Su receta pasa por reconstruir esa confianza: «El gobierno tiene que accionar y decir: quiero ganar la confianza del pueblo, quiero trabajar para los más débiles, para los más pobres. Necesita crear confianza, sentar una buena mesa de diálogo y decir qué reformas queremos».
Lo que la Constitución no arregla
Ambos entrevistados advierten, además, contra la tentación de creer que todo se resuelve tocando el texto constitucional. «No es porque la Constitución sea mala, sino porque el operador de la gobernabilidad hace malas cosas», apunta Gutiérrez. En ese sentido, propone «crear leyes de control social fuertes» y, sobre todo, «cambiar la mentalidad del gobernante». Salame recuerda que hay soluciones inmediatas al alcance de una ley ordinaria, como «modificar la Ley 027 y la Ley 025 en lo que tiene que ver con la composición de las salas y de las cortes, y que se permita la funcionalidad del Tribunal Constitucional con los cuatro magistrados electos».
El bien mayor
Al final, las dos voces convergen en lo esencial: la reforma parcial es posible, necesaria y jurídicamente viable, pero será letra muerta sin un acuerdo político amplio, capaz de sobrevivir a los dos tercios de la Asamblea y al veredicto ciudadano en las urnas. Salame lo resume invocando a Víctor Paz Estenssoro —»la patria se nos muere; la patria necesita de todos sus ciudadanos»— y Gutiérrez lo condiciona a una pregunta previa que el poder deberá responder antes de tocar la Constitución: si cuenta o no con la confianza del pueblo. Entre la urgencia de una y la desconfianza del otro, ya se va jugando el eventual referéndum que espera a Bolivia más pronto que tarde.
El pulso entre el Órgano Judicial y el Legislativo
La necesidad de reformas a la justicia en Bolivia encontró esta semana su expresión más reciente en el pulso entre el Órgano Judicial y el Ejecutivo. Tras una reunión de emergencia en Sucre, el presidente del Tribunal Supremo de Justicia, Romer Saucedo, advirtió con un paro judicial escalonado si en 20 días no se atendían las demandas del sector. En el núcleo del cuestionamiento está el incremento del presupuesto judicial del 0,35% al 5% del Presupuesto General del Estado y la aprobación de un paquete de leyes. El Gobierno calificó la advertencia de «inaudita» y, aunque la instalación de mesas de diálogo distendió el conflicto, el episodio dejó al descubierto una tensión inédita entre dos órganos del Estado en medio de la crisis económica.
Para Silvia Salame, senadora por Alianza Unidad y exmagistrada del Tribunal Constitucional, lo primero es no personalizar el conflicto. «Este problema se ha suscitado por una determinación que, si se la analiza, no es del presidente del Tribunal, ni siquiera del Tribunal Supremo de Justicia. Es producto de una reunión en la que han participado varios actores que tienen que ver con el sistema judicial», precisa. Sobre el fondo del reclamo no tiene dudas. «El Órgano Judicial no tiene ni siquiera el 0,5% del presupuesto, tiene el 0,3%, y debería tener un mínimo del 5%. No creo que exista nadie que esté en desacuerdo con que el pedido es justo». Pero sí las tiene sobre la forma. «Hay que ver la forma de pedirlo. Creo sinceramente que ha sido un despropósito».
El constitucionalista Franklin Gutiérrez subraya, por su parte, el carácter inédito del episodio. «En toda la vida del Órgano Judicial, en toda su historia, es el primer presidente del Tribunal Supremo de Justicia en Bolivia que amenaza con hacer un paro».
La legitimidad de Saucedo y su pedido
¿De dónde nace la audacia del titular del Tribunal Supremo? Para Gutiérrez, la respuesta está en el origen de su mandato. «Este tribunal ha sido elegido por el pueblo, aunque no con la legitimidad que se requiere. La pobreza de votos fue terrible, pero ya están ahí. Y ellos dicen: yo no le debo favor político a nadie; a mí nadie me ha puesto acá, como en el pasado», explica. Antes, recuerda, la sumisión era estructural. «Los magistrados eran colocados por diputados, por senadores, por el presidente. Ya había una dependencia corrupta». Lo de hoy, concluye, «es un cambio de mentalidad».
Y en cuanto al derecho a reclamar, el constitucionalista es categórico. «El que reclame mayor presupuesto no está mal, no va contra la Constitución. No hay un solo artículo en la Constitución que diga que eso está mal, que él no puede pedirlo. Más bien está en la obligación y en el derecho de exigir, porque es la cabeza del Órgano Judicial».
Salame, sin embargo, marca el límite del método y propone una salida institucional. «En lugar de echar leña al fuego, pienso que aquí existe una sola solución: que el presidente se constituya de inmediato en Sucre, porque se trata de un poder. Que se reúna con todos estos actores y se llegue a un consenso en el que se establezca como prioridad modificar la Constitución. Lo que se pueda atender en lo económico, se atenderá, porque estamos viviendo un momento de crisis y no es fácil satisfacer todas las necesidades de todos los ciudadanos».
Recursos y también controles
Sobre la precariedad material del sistema judicial, los dos entrevistados hablan desde la experiencia. «Los jueces no tienen papel, no tienen bolígrafos, no tienen nada. Eso lo vivimos todos los abogados de corte: el juez es un ratón en medio de papeles. Hay retardación de justicia porque no tienen ni impresoras. Es catastrófica la situación del Órgano Judicial», describe Gutiérrez. Salame coincide y recuerda que el reclamo tiene historia. «Ni siquiera es un pedido actual: son años y años que venimos pidiendo eso. Nosotros también lo pedimos cuando estábamos en el Tribunal Constitucional».
Pero más presupuesto, advierte Gutiérrez, exige contrapartidas. «También hay que preguntarles para qué. ¿Que sea para salarios? Imposible, inviable. ¿Qué juez vive mal? Ninguno; viven muy bien», cuestiona. Su fórmula es un intercambio explícito. «Si yo te voy a aumentar, quiero también que me saques los decretos en el día; que los juicios sean rápidos; que no incurras en retardación de justicia, que no hagas consorcios de jueces, fiscales, abogados y policías. Si es para más inversión, te voy a dar, pero, ojo, también te voy a controlar muy bien. Una por otra».
Salame, en la misma línea de soluciones concretas, plantea que el Ejecutivo interponga sus buenos oficios ante la Asamblea para viabilizar leyes que alivien de inmediato al sistema. Su cierre es también un llamado que trasciende el conflicto de la semana. «Ha llegado el tiempo en que todos deben deponer sus actitudes personales y mirar por el bien mayor, que es Bolivia», asevera.
